前言

2019年，紫光集团两家关联公司和融公司、和创公司在东莞滨海湾新区斥资17.21亿元，拿下258亩土地使用权。2023年3月，东莞市自然资源局同时作出两个决定：征缴3.44亿元土地闲置费，外加无偿收回258亩土地。2026年4月28日终审维持，8月11日正式解除出让合同。

企业副总说了一句话：“全款支付了17个多亿的土地，政府宣布要全部无偿收回，还要再罚3个多亿。我们从事房地产开发20多年，这样的事情，闻所未闻。”

闻所未闻，未必于法无据。但法理上，这件事经得起推敲吗？

一个法条，两种处罚，三个问题

《城市房地产管理法》第二十六条规定：满一年未动工，可以征缴土地闲置费；满两年未动工，可以无偿收回土地使用权。

立法者的意图本是一条递进路径：先警告，罚点钱；再不开发，动真格。

本案政府是怎么做的？跳过第一级，两级一起踩——既罚了3.44亿，又把地全收走。

这引出三个法理问题。

问题一：两项处罚，性质相同吗？

最高人民法院行政审判庭2023年复函明确指出：无偿收回闲置土地使用权，属于行政处罚。

土地闲置费呢？学界有争议——有人说是行政收费，有人说是行政处罚。财政部将其列入行政事业性收费目录，但《行政处罚法》第二条定义的行政处罚是“以减损权益或增加义务方式予以惩戒”——征缴闲置费，恰恰符合这个特征。

退一步讲，即便性质有争议，两项措施针对的是同一违法事实——闲置土地。有学术研究明确指出：土地闲置费和无偿收回制度“应同属于行政处罚性质并具有递进关系”。

既然是同一性质、针对同一事实，就绕不开《行政处罚法》第二十九条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”

闲置满一年和满两年，真的是两个不同的违法行为吗？土地从2020年4月闲置到2023年3月——这是一个持续的、同一的违法行为，不是两个。闲置满一年是这个行为的“一个阶段”，满两年是“另一个阶段”——违法行为本身只有一个。

问题二：地都没了，闲置费罚给谁？

这是最深刻的逻辑悖论。

收闲置费的依据是什么？是你还有这块地的使用权。如果地已经被收回去了，你什么权利都没有了——凭什么还要为一块“已经不属于你的地”交费？

闲置费的立法目的是什么？是通过增加用地成本，督促你赶紧开工。但土地已被收回，企业已无地可开发——这时候再收闲置费，促进开发的功能已经不存在了，纯粹沦为惩罚性征收。

有实务文章指出：闲置土地“已经作出无偿收回决定的，不得再另行征收闲置费，两种处置不可叠加”。

这不是法律条文没有写清楚的问题，这是逻辑上不能自洽的问题。

问题三：17亿没了，再罚3.4亿，过罚相当吗？

企业全额支付17.21亿元土地款。土地被无偿收回，意味着这17.21亿对应的土地使用权全部回归国家。在此基础上，再征3.44亿闲置费——企业净损失20.65亿，一寸土地没拿到。

《行政处罚法》第五条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这就是比例原则。

有学术研究提出：应在最低“警告”和最高“无偿收回”的处罚幅度内“依照比例原则要求进行处罚”。

本案中，企业已实际投入大量前期工作——2020年6月起即对项目地块进行施工，至2020年11月已开挖95%的基坑和20%的基础桩施工。东莞市住建局已对基坑工程进行质量安全监督登记。企业还完成了80余版设计方案，投入3400万元设计费。这些事实表明：企业并非恶意囤地、躺平不干。

更关键的是，主管部门自己的时间算错了。

土地主管部门认定闲置的起算点是2021年4月17日，但合同约定的开工日期是2020年4月17日。法院在一审判决中认定：闲置时间计算“存在错误”。

如果从2020年4月17日起算，到2023年3月是两年多，满足收地条件。但主管部门认定的起算点却是2021年4月17日——跳过了整整一年的闲置期。不到两年，就不满足“满两年才能收地”的法定条件。

连收地的前提都不具备，怎么还能同时罚闲置费和收地呢？

法院说：虽然算错了，但不影响认定。

这就像一个人闯了红灯，交警说“我看错时间了，其实你没闯”，然后照样开罚单。

程序正义，不是一句“不影响”就能带过的

本案还有两个程序硬伤。

第一，调查启动时间存在瑕疵。主管部门2021年4月才启动调查，距广东省恢复计算违约期（2020年6月15日）尚不足一年。这意味着启动调查时，土地尚未满一年闲置期，连启动调查的前提条件都不满足。

第二，闲置时间计算存在错误。如前所述，起算点认定本身就有问题。

法院确认了这两点，然后说“不影响案涉闲置土地的认定”。

但最高人民法院已有裁判规则：应扣除政府原因造成的土地闲置时间，若扣除后仍符合闲置满两年，才符合无偿收回的条件。本案中，政府未核发和融公司150亩商业用地的不动产权证——企业支付15.54亿元后至今未获颁证。未取得不动产权证直接影响企业办理施工许可等后续手续。法院对此未予充分评价，可能导致归责不当。

程序正义具有独立价值。2024年最高人民法院、自然资源部联合发布的《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》明确：在处置过程中企业依法依规动工开发的，闲置土地处置程序终止，不再收取闲置费或者无偿收回土地使用权。程序的意义，正在于给企业一个“改过”的机会。

回到最初的问题

收了闲置费，还能不能再收地？

我的看法是六个字：择一适用，二选一。

要么收闲置费，保留土地使用权，督促企业继续开发；要么无偿收地，不再额外征收闲置费。不能既罚了钱，又把地拿走。

这不是法律条文没有写清楚的问题——这是法律解释、法律逻辑和法理精神共同指向的结论。

据悉，《闲置土地处置办法》正在启动修改。建议修改时重点关注：明确闲置费与无偿收地能否同时适用，确立“递进式处罚、择一适用”原则；建立闲置土地处置中的出让金返还机制——如无偿收回土地，应合理返还出让金或予以抵扣。

法律的意义不在于惩罚的严厉，而在于规则的可预期和处罚的有度。不要让“促进开发”的制度，变成“惩罚企业”的利器。

紫光案已经终审了，土地也已收回。但这个案子留下的法理问题远未结束。对于每一位持有工业用地、产业园用地的业主来说，这个问题值得关注。