以特区物业管理条例之司法实践为例,看深圳如何用足用好特区立法权

更新时间:2020-07-27 17:47:27
​  2019年8月9日,中共中央、国务院对外发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,第三部分「率先营造彰显公平正义的民主法治环境」第(八)项提出:用足用好经济特区立法权,在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下,允许深圳立足改革创新实践需要,根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。该意见对深圳提出了建设法治示范城市的战略定位,通过包括立法在内的法治建设,优化政府管理,打造法治化营商环境,通过强化法治政策保障,支持深圳深化改革及先行先试,让一度被认为「特区不特」的深圳,再次得到了来自中央对特区立法权的肯定和在新时代下存在的意义。
  对于国家法律来讲,立法犹为重要,立法最初来源于统治阶级的意志,并通过司法实践予以完善和弥补漏洞。为此,本文拟从司法实践的角度通过调查、分析和研究我国特区立法权的现状及生命力,即法院在审理案件并适用特区立法时的司法裁判规则,继而对深圳在深化改革过程中的法治建设尤其是立法权的行使提出一些建议。
  一、经济特区物业管理立法司法实践
  01、司法实践概况
  1980年以来,全国人大及其常委会先后设立有七个经济特区,其中五大综合性经济特区包括深圳、珠海、厦门、汕头、海南,分布于广东省、福建省和海南省。作者通过搜集、整理近二十年来五大经济特区涉及的特区立法权之相关裁判文书,发现经济特区立法已经渗透到各个领域,司法实践中与之相关的常见民事纠纷主要包括房屋租赁、拆迁安置、建筑施工、物业管理、供电合同、业主撤销权、合同无效,另有涉及劳动合同、典当行管理等,涉及行政诉讼的裁判文书则包括与交警相关的案件、与社保和土地管理等,均为民生关注的重点领域,裁判法院涵盖了基层人民法院至最高人民法院的各级人民法院。可见,特区立法权在司法实践中之应用已具有广泛性。
02、经济特区物业管理司法实践
  研读第(一)中所述的裁判文书和相应的案例后,因所涉及的案件繁杂、法律领域广泛,无法一一介绍。在这些案件中,虽有深圳和珠海“禁止摩托车通行”的违宪挑战案例,但本文认为物业管理是老百姓重点关注的民生问题,且时值深圳新修订的物业管理条例颁布实施之际,「经济特区物业管理条例」的司法实践更值得分析与探讨。
  以下是分别发生在珠海、深圳的两宗物业管理案件,在司法审判实践中对特区立法权的裁判规则均有其特点。
  (1)、鲍成达等与珠海市香洲区银石雅园业主委员会业主撤销权纠纷案「(2017)粤04民终1374号】/ (2017)粤民申6243号」;
  (2)、深圳市罗湖区中航凯特公寓第二届业主委员会等与叶其亮物业服务合同纠纷案「(2017)粤民申8911号/ (2017)粤03民终1037号」。
  两个案例的法律适用焦点均在《中华人民共和国物权法》第七十六条第(四)款规定「选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意」及《物业管理条例》第十一条、十二条规定「业主大会会议可以采用集体讨论的形式,也可以采用书面征求意见的形式;但是,应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。(四)选聘和解聘物业服务企业,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。」与经济特区立法之间不一致时,如何适用的问题。
  03、鲍成达等与珠海市香洲区银石雅园业主委员会业主撤销权纠纷案
  在本案中,无论是赞成续聘原物业公司还是解聘原物业公司的票数和所占的总建筑面积均未达到《中华人民共和国物权法》的规定,但在根据《珠海市物业管理条例》第二十四条规定的推定方式后,同意解聘原物业公司、并同意通过招投标平台公开招标选聘2家新物业公司,交由第三次业主大会表决的票数已经达到《中华人民共和国物权法》第七十六条规定的“经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”的规定。
  故,焦点在于《珠海市物业管理条例》第二十四条中“推定同意”是否适用的问题。区市省三级法院对于的裁定与认为分别如下:
  广东省高级人民法院认为:珠海系经济特区,在授权范围内享有立法权。《珠海市物业管理条例》是珠海市经济特区地方法规,根据《中华人民共和国立法法》第九十九条有关“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定”的规定,申请人所提《珠海市物业管理条例》与上位法冲突的申诉理由不能成立,原审法院适用该条例并无不当。
  珠海市中级人民法院认为:关于第二次业主大会表决结果第二项是否合法的问题,《珠海市物业管理条例》是2007年9月14日珠海市第七届人民代表大会常务委员会第六次会议通过,并于2007年11月30日经广东省第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议批准的地方性法规,根据《珠海市物业管理条例》第二条的规定,该条例适用于本市行政区域内的物业管理活动。据此,任何自然人或者法人在珠海市行政区域内进行物业管理活动,都应遵守该条例的规定。原审法院适用该条例的规定审理本案,适用法律正确。根据《珠海市物业管理条例》第二十四条第一款的规定①,银石雅园业委会在第二次业主大会的第二项投票之任何一个选项结果都无法过半数的情况下,将未参与投票或者未向业主代表提交书面意见的业主票数推定至投票多数人的选项,有法律依据。
  珠海市香洲区人民法院认为:关于第二次业主委员会公示的第二项表决结果是否可撤销问题。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定,选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。银石雅园业主委员会召开的第二次业主大会的投票续聘原物业公司的实际得票为506票,总得票数占总票数比率21.49%,总得票面积为87004.71平方米,总得票面积占总建筑面积比率30.83%;同意解聘原物业公司、并同意通过招投标平台公开招标选聘2家新物业公司,交由第三次业主大会表决的为726票,可见,从投票结果来看,无论是赞成续聘原物业公司还是解聘原物业公司的票数和所占的总建筑面积均未达到《中华人民共和国物权法》的规定。
  珠海市作为我国的一个经济特区,依法享有立法权。《珠海市物业管理条例》第二十四条规定:“除筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金,以及改建、重建建筑物及其附属设施事项外,其余表决事项推定该业主表示同意参与投票的多数人意见”,上述规定采用推定方式解决了本案中出现的两种投票意见均未能达到《中华人民共和国物权法》规定的情形。《珠海市物业管理条例》是珠海市地方立法,其并未违反《中华人民共和国物权法》等上位法的规定,在珠海市范围适用。由此可见,银石雅园业委会根据《珠海市物业管理条例》的规定采用推定方式将未参与投票的票数推定给参与投票的占多数票的意见方符合法律法规的规定,并未违反法律法规的强制性规定。在根据《珠海市物业管理条例》第二十四条规定的推定方式后,同意解聘原物业公司、并同意通过招投标平台公开招标选聘2家新物业公司,交由第三次业主大会表决的票数已经达到《中华人民共和国物权法》第七十六条规定的“经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”的规定。故银石雅园业委会据此根据统计核定结果作出《银石雅园小区第二次业主大会表决结果公示》合法有效,鲍成达、蓝钟胜、鲍庆生和郑马山诉请撤销上述表决结果第二项内容,缺乏事实和法律依据,原审法院不予支持。
  04、深圳市罗湖区中航凯特公寓第二届业主委员会等与叶其亮物业服务合同纠纷案
  2013年5月23日,中航凯特公寓业主委员会发布《中航凯特公寓业主大会会议表决票验票结果公告》,载明:此次业主大会会议与会业主共投表决表187张,有效票186张,无效票1张,与会业主票权数为9780,业主大会总票权数为17442,与会业主票权数占业主大会总数的56.07%,全体业主人数为310人,与会业主人数为187人,与会业主人数占全体业主人数的60.32%,符合法定比例。业主大会会议表决票验票结果:一、是否更换物业服务公司票权数:同意的有8450票权数、不同意的有919票权数、弃权的有411票权数,同意的占与会业主的86.4%;业主人数:同意的业主人数有175人、不同意的业主人数有4人、弃权的业主人数有8人,同意的业主人数占与会业主人数的93.58%;二、是否授权业主委员会采用协议方式选聘物业公司票权数:同意的有8003票权数、不同意的有1347票权数、弃权的有430票权数,同意的占与会业主的81.83%;业主人数:同意的业主人数有173人、不同意的业主人数有6人、弃权的业主人数有8人,同意的业主人数占与会业主人数的92.51%;上述第一、二事项符合相关法定比例。
案件在法律适用方面,焦点在于:是适用物权法所规定的「二分之一」决议门槛,还是适用特区立法权的「二分之一的二分之一」决议门槛?
  广东省高级人民法院认为,根据上述法律②规定,深圳经济特区法规有权对法律、行政法规作变通规定,并在深圳经济特区适用。从本案分析,根据《深圳经济特区物业管理条例》第十七条的规定,参加业主大会的与会业主所持投票权超过小区投票权的半数、且与会业主人数超过业主总人数半数,其所持投票权和参会业主人数过半所作出决议即为合法有效,业主大会授权业委会以协议方式选聘物业公司亦合法有效,业委会依据上述授权与其选聘的物业公司签署的合同当然有效,其与《物业管理条例》的规定并不冲突,只是对《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》作出了变通规定,其内容符合《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》的立法精神。
  广东省深圳市中级人民法院认为,本案二审的核心争议焦点是本案应适用《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》的相关规定,还是应适用《深圳经济特区物业管理条例》的相关规定。从《立法法》的相关规定来看,《深圳经济特区物业管理条例》系经济特区法规,其如果有对《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》作出变通规定的,适用《深圳经济特区物业管理条例》。但如果《深圳经济特区物业管理条例》的规定与《物权法》和《物业管理条例》冲突,则应适用上位法即《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》的规定。
  本案根据《深圳经济特区物业管理条例》第十七条的规定,参加业主大会的与会业主所持投票权超过小区投票权的半数、且与会业主人数超过业主总人数半数,其所持投票权和参会业主人数过半所作出决议即为合法有效,业主大会授权业委会以协议方式选聘物业公司亦合法有效,业委会依据上述授权与其选聘的物业公司签署的合同当然有效,其与《物业管理条例》第十一条、第十二条的规定并不冲突,只是对《物权法》、《物业管理条例》作出了变通规定,其内容符合《物权法》和《物业管理条例》的立法精神。故上诉人的该项上诉请求有事实和法律依据,本院予以采纳,原审法院对该项事实的法律适用错误,本院予以纠正。
  深圳市罗湖区人民法院认为,本案中,中航凯特公寓建筑总面积为18190.44平方米,有432户房产,由于部分业主拥有超过一套的房产,故业主大会人数有318人,总票权数为17442,根据上述规定,选聘和解聘物业服务企业应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意,即得到专有部分面积超过9095.22平方米且超过159位业主的同意,票权数应超过8721。2013年6月25日,中航凯特公寓业主委员会与被告深圳市佳富物业管理有限公司在签订涉案的《深圳市物业服务合同》及《深圳市物业服务合同补充协议》时未得到业主大会的授权,直至起诉时仍未取得追认,且在本案审理过程中,中航凯特公寓业主委员会组织召集业主大会投票,同意授权业委会签订物业服务合同及补充协议、批准物业服务合同及补充协议内容的票权数为6218,业主人数有141人,亦不符合《中华人民共和国物权法》及《物业管理条例》的规定,故中航凯特公寓业主委员会与被告深圳市佳富物业管理有限公司签订涉案的《深圳市物业服务合同》及《深圳市物业服务合同补充协议》为无效合同。
  二、特区物业管理条例司法实践反映的问题
  01、经济特区法规与地方性法规的比较分析
  1.经济特区法规和地方性法规系不同的立法形式,具体区别包括:
  其一、立法权的来源不同。经济特区的立法权来源于最高国家权力机关或其常设机关的授权规定③及《立法法》第七十四条④;设区的市立法权来源于《立法法》第七十二条⑤。
  其二、在立法权限方面不同。根据《立法法》第九十条第二款,经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。经济特区法规享有与本条第一款「自治条例和单行条例」相同的立法权限。但设区的市制定地方性法规,根据《立法法》第七十二条,需以「在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触」作为前提。
  其三、在立法程序方面不同。经济特区法规需报全国人大常委会、国务院和省人大常委会备案,但和设区的市制定的地方性法规有所不同,不需要报省人大常委会批准。
  当然,学术上,对于经济特区法规「效力等级」存在不同的观点,包括等同法律说、低于法律说,在本文中不做展开论述。
  2.司法实践中各级法院的认定
  以「鲍成达等与珠海市香洲区银石雅园业主委员会业主撤销权纠纷案」来讲,虽区、市、省三级法院的裁判结果相一致,均表示适用《珠海市物业管理条例》,但对于《珠海市物业管理条例》性质判定却有所不同。
  区法院认为:《珠海市物业管理条例》是珠海市地方立法,其并未违反《中华人民共和国物权法》等上位法的规定,在珠海市范围适用。珠海市中级人民法院认为《珠海市物业管理条例》是2007年9月14日珠海市第七届人民代表大会常务委员会第六次会议通过,并于2007年11月30日经广东省第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议批准的地方性法规。广东省高级人民法院认为《珠海市物业管理条例》是珠海市经济特区地方法规,根据《中华人民共和国立法法》第九十九条有关“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定”的规定,申请人所提《珠海市物业管理条例》与上位法冲突的申诉理由不能成立,原审法院适用该条例并无不当。
  可见,区法院含糊地指为地方立法(而未明确是否是地方性法规还是经济特区法规)但强调未违反上位法规定从而适用《珠海市物业管理条例》,珠海市中级人民法院明确《珠海市物业管理条例》为地方性法规,特别指出经省人大常委会批准的立法程序进而适用《珠海市物业管理条例》,省高院则认定为珠海市经济特区地方法规并依据第九十九经济特区法规变通规定而适用《珠海市物业管理条例》。从含糊到地方性法规,再到经济特区地方法规,三级法院存在认知的不同。
  3.《珠海市物业管理条例》的立法性质
  实际上《珠海市物业管理条例》到底属于什么性质的立法呢?
  诚如珠海市中级人民法院查明的,该条例经2007年9月14日珠海市第七届人民代表大会常务委员会第六次会议通过,2007年11月30日广东省第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议批准。
  此外,2018年1月25日,根据《珠海市人民代表大会常务委员会关于废止<珠海市物业管理条例>的决定》,珠海市第九届人民代表大会常务委员会第九次会议审议了市人民代表大会法制委员会提请废止《珠海市物业管理条例》的议案,决定废止《珠海市物业管理条例》。本决定经广东省人民代表大会常务委员会批准后,自2018年3月15日起生效。可见《珠海市物业管理条例》在立法的审议和批准流程上,是符合「设区的市地方性法规」,而非广东省高级人民法院所称的「经济特区法规」。另《珠海经济特区物业管理条例》经珠海市第九届人民代表大会常务委员会第九次会议于2017年11月22日通过,自2018年3月15日起施行。
  02、变通与冲突
  1.《深圳经济特区物业管理条例》第十七条的司法争议
  如果说珠海的未投票推定为表决中的多数票较为巧妙,那么表决数的1/2与1/2的1/2⑥是冲突,还是不冲突的变通呢?
  在「深圳市罗湖区中航凯特公寓第二届业主委员会等与叶其亮物业服务合同纠纷案」中,可以看到区法院和省市法院在适用经济特区法规时存在完全不同的判项。
  区法院直接依据《中华人民共和国物权法》及《物业管理条例》的规定,判定中航凯特公寓业主委员会与被告深圳市佳富物业管理有限公司签订涉案的《深圳市物业服务合同》及《深圳市物业服务合同补充协议》为无效合同。虽区法院未直接在「法院认为」部分否定《深圳经济特区物业管理条例》第十七条的规定,但显然
  不据此判定,言下之意即认为《深圳经济特区物业管理条例》第十七条的规定违反上位法而不适用。
  市中院与省高院均认为,从《立法法》的相关规定来看,《深圳经济特区物业管理条例》系经济特区法规,其如果有对《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》作出变通规定的,适用《深圳经济特区物业管理条例》。但如果《深圳经济特区物业管理条例》的规定与《物权法》和《物业管理条例》冲突,则应适用上位法即《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》的规定。但,本案根据《深圳经济特区物业管理条例》第十七条的规定与《物业管理条例》第十一条、第十二条的规定并不冲突,只是对《物权法》、《物业管理条例》作出了变通规定,其内容符合《物权法》和《物业管理条例》的立法精神。简言之,冲突就不适用,变通则可以适用。
  2.《深圳经济特区物业管理条例》第十七条的立法废除
  2019年深圳市第六届人民代表大会常务委员会第三十五次会议修订后的《深圳经济特区物业管理条例》关于业主大会表决等部分,修改为第十七条:业主大会议事规则应当就业主大会的议事方式、表决程序、业主委员会的具体职责和会议规则以及依法应当由业主大会议事规则规定的其他事项作出规定。
  深圳市住房和建设局发布的《<深圳经济特区物业管理条例>政策解读》一文,对此表示:修改业主大会的生效和表决门槛,与民事基本法保持一致。按现行条例规定,业主大会与会业主投票权数及人数均超过全体半数的,会议有效;与会业主投票权数及人数均过半数同意的,一般决议有效,重大决议则需与会业主投票权数及人数均超过三分之二。另,即将生效实施的民法典中物权编将进一步降低业主大会的表决门槛,修改为业主三分之二参会会议有效,参会业主过半数即可通过决议,虽比现行条例的门槛高,但已降低了现行物权法的规定。因此,为了与民事基本法规定保持一致,对于业主大会的生效和表决门槛,新《条例》未对具体比例作出规定,而是统一表述为“符合法律规定的比例”。新《条例》实施后,业主大会会议效力和决议生效的条件,将按照民法典物权编相关规定执行。
  三、民法典之物权新规及其问题
  《中华人民共和国民法典》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第三次会议于2020年5月28日通过,自2021年1月1日起施行。
  全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨在《关于<中华人民共和国民法典(草案)>的说明》中特别指出:针对近年来群众普遍反映业主大会成立难、公共维修资金使用难等问题,……,二是适当降低业主共同决定事项,特别是使用建筑物及其附属设施维修资金的表决门槛,并增加规定紧急情况下使用维修资金的特别程序(草案第二百七十八条⑦、第二百八十一条⑧第二款)。
  01、民法典修改的内容
  1.会议有效门槛和表决门槛调整
  民法典第二百七十八条⑨修改为,重大决议需要「相对的双3/4」,一般决议需要「相对的双1/2」,相对的是业主会议有效的门槛,指应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。
  重大决议的双3/4较之前的双2/3提高了,但因为计算基础从100%可以降到75%(3/4),因此,表决通过的门槛从约66.67%到56.25%,下降了10.42%。
  一般决议的双1/2,也因为计算基础从100%可以降到75%(3/4),因此,表决通过的门槛降从50%到37.5%,下降了12.5%。
  2.建筑物及其附属设施的维修资金,拆分为「筹集」和「使用」
  再者,在重大决议中,民法典将《中华人民共和国物权法》中第七十六条第(五)款「筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金」,拆分为「筹集」和「使用」,其中「筹集」为重大决议需要「相对的双2/3」,而「使用」为一般决议需要「相对的双1/2」。
  3.增加「重大决议」事项
  另外,民法典增加了「(八)改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动」作为「重大决议」之一。
  02、存在的问题
  民法典的上述门槛虽适当降低,但也仍然面临一系列问题。
  首先,开会难的问题依然存在。业主会议召开门槛仍然较高,「绝对的双三分之二」参与表决。若无法达到此参会门槛,业主会议如何进行,能否第二次召集且降低门槛至双1/2。?
  其次,双3/4或者双1/2的门槛导致表决难的问题依然存在。若依然不能通过,是否可以适用「珠海之推定赞同多数」规则等变通方式。
  最后,民法典的业主会议开会门槛和表决门槛,依然较为简单。在本文中的案件,更换物业管理公司这类仅需1/2表决的一般事项的召集和表决尚存在如此多的争议,更不用说重大事项。
  从此次立法情况来看,珠海和深圳的特区立法经验也尚未上升到全国性的立法。今后,物业管理的难题,也将在实践中不断再次进行探索,以寻求法律方面的解决方案。
  四、用足用好特区立法权的建议
  为应对上述出现在司法实践中的问题,根据现有的法律规定,以深圳为例,可以在立法程序中做出如下改进:
  01、特区立法权现状
  在本文论述的物业管理条例,深圳经济特区2019年新修订,显然是将原有变通规定予以废除。虽然本文讨论的表决相关条款早前存在合法性的争议,但经法院司法裁判后已定分止争,裁定条款具有合法性并可以在特区内优先适用。
  同时,原有变通规定已经在深圳经济特区实施多年,予以废除想必将产生更多的问题与矛盾。况且,业主大会,其场景与公司股东会更为相近,以1/2的1/2生效和表决门槛也较为符合现实情况。
  不过,也有观点认为,如果中央立法时已经考虑到经济特区的情况之后作出全国统一规定的,经济特区应当遵循中央立法的规定,制定或者修改经济特区法规时,不应再作出与中央立法不一致的规定。
  当然,围绕特区立法权的法律规定还是较少,立法法中仅有第七十四条⑩、第九十条第二款⑪、九十八条第(五)款⑫。而,关于经济特区法规的位阶、备案审查、撤销等,均未有明确的法律规定。
  02、明确区分经济特区法规与较大市法规
  深圳,具有经济特区法规立法权和设区的市/较大市的地方性法规的两个立法权,通常主要看法规的抬头「是深圳市还是深圳经济特区」进行区分,若前者则为较大市的地方性法规,后者则为经济特区法规。以《深圳经济特区土地使用权出让条例》为例,在其第一条立法渊源部分,表述为「根据有关法律、行政法规的基本原则,结合特区实际,制定本条例」。以《深圳市土地征用与收回条例》为例,在其第一条立法渊源部分,表述为「根据有关法律、行政法规的基本原则,结合深圳市实际,制定本条例」。可见,两者的区别仅在于结合特区实际还是深圳市实际,显然不足以去判断是经济特区法规还是较大市的地方性法规。
  为此,很有必要在法规文本中明确表示该法规的性质,如第一条可以修改为「依据第七届全国人民代表大会第二次会议及第七届全国人大常委会第二十六次会议的授权规定及《立法法》第七十四条,结合特区实际,制定本经济特区法规」;或于法规立法机关及实施时间等背景介绍中述明该法规经全国人大常委会授权制定并报送备案。立法时即明确法规性质,有助于法官在司法审判中根据位阶等级选择优先适用的裁判依据,以更精准的作出选择和判断,避免冲突,有助于规范司法审判秩序、维护司法公正和国家法制统一。
  03、对经济特区法规之变通规定做规范解释
  关于经济特区法规的变通,《立法法》第九十八条规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案:(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案;经济特区法规报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。
  此外,在《深圳市人民政府立法工作规程(试行)》(自2019年6月1日起施行)中,虽在第四条区分了「深圳经济特区法规」和「深圳市法规」,但其后的立法流程上未对两者进行区分。
  2020年1月9日,发布的《深圳市人民代表大会常务委员会工作报告》,在「过去一年的主要工作」的部分,对本部分的内容也进行了提及,表示:第一时间向全国人大和省人大请示汇报,争取国家和省级层面就用足用好经济特区立法权给予更多指导和支持。与全国人大、省人大常委会法工委共同研究经济特区立法变通规定的含义、程序、重点、范围。建立省、市人大沟通协调制度,成立用足用好经济特区立法权工作小组,共同研究协调解决特区立法中的相关问题。
  全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告,载明:「一、报送备案的有关情况」过去一年来,国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及有地方立法权的地方人大及其常委会,依照宪法法律规定的权限和程序开展法规和司法解释制定工作,按照规定报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、司法解释共1485件,其中设区的市、自治州、不设区的地级市地方性法规718件,经济特区法规58件。「(四)允许和鼓励制定机关根据实践需要和法治原则进行立法探索」《深圳经济特区食品安全监督条例》规定,有关部门受理关于食品安全问题的投诉举报时,发现投诉人超出合理消费或者以索取赔偿、奖励作为主要收入来源的,可以终止调查并将相关线索纳入食品安全风险监测范围。经审查认为,该规定属于在不违背上位法基本原则的前提下,根据具体情况和实际需要作出的规定,属于经济特区法规的权限范围,应当允许探索;同时,建议制定机关立足于加强食品安全监管及时总结相关规定实施情况,适时研究完善。
  综上,为避免对经济特区法规中「1/2的1/2」以及「推定同意」等规定在实践中出现争议,建议尽快在立法流程上对经济特区法规明确单独的立法流程,特别是在立法起草、听证、征求意见乃至在备案时,对相关条款中的变通规定,对公众及授权机关进行更多的说明,也早日明确「经济特区立法变通规定的含义、程序、重点、范围」。
五、结语
  经济特区是中国体制改革的试验场,是对外开放的窗口和基地,起着十分重要的发挥带动和示范作用,而经济特区立法具有试验性和超前性,可以起到通过立法推进和深化改革,促进新体制形成的作用。
  深圳,作为社会主义先行示范区,在新时代下用足用好特区立法权,是新的历史使命和时代发展的必然趋势。敢为人先、敢闯、敢试的深圳精神,是深圳迅速发展、稳步提高并成为中国法治城市示范的根源所在,不能丢失也不应丢失,应该传承下去,共同构筑中国精神。用足用好特区立法权,需要进一步完善特区立法的法规备案审查机制,改进立法技术,在遵循宪法和法律,与上位法不抵触、不矛盾的前提下,结合特区实际和司法实践,不断深化改革,以加快实现成为社会主义先行示范区的目标。特区立法在取得良好成效之时,能够为国家立法提供宝贵的经验参考,对推进国家法制建设起到积极而重要的作用。
    ①《珠海市物业管理条例》第二十四条 投票表决事项应当书面送交业主或者送至业主在该物业管理区域的专有物业内,并在物业管理区域内的显著位置公告七日。公告期限届满,业主未进行投票或者未向业主代表提交书面意见的,除筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金以及改建、重建建筑物及其附属设施事项外,其余表决事项,推定该业主表示同意参与投票的多数人的意见。”
  ②上述法律为《中华人民共和国立法法》第七十四条和第九十条。
  ③1989年4月4日,第七届全国人民代表大会第二次会议通过关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定;1992年7月1日,七届全国人大常委会第二十六次会议做出决定,授权深圳市人大及其常委会根据具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则制定法规在深圳特区实施,并报全国人大常委会、国务院、广东省人大常委会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳特区组织实施。
  ④经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施。
  ⑤省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。
  省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时,发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的,应当作出处理决定。
  除省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外,其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
  自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间,依照前款规定确定。
  省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规,涉及本条第二款规定事项范围以外的,继续有效。
  ⑥《深圳经济特区物业管理条例》第十四条规定,业主大会会议与会业主所持有的投票权超过本物业管理区域内投票权半数,且与会业主人数超过全体业主人数半数的,业主大会会议方为有效;
  第十七条规定,业主大会作出决定,应当经与会业主所持投票权二分之一以上和与会业主人数二分之一以上多数同意。业主大会作出本物业管理区域物业专项维修资金(以下简称物业专项维修资金)使用和续筹方案,改建、重建建筑物及其附属设施的决定,应当经与会业主所持投票权三分之二以上和与会业主人数三分之二以上多数同意。
  ⑦第二百七十八条
  下列事项由业主共同决定:
  (一)制定和修改业主大会议事规则;
  (二)制定和修改管理规约;
  (三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员;
  (四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人;
  (五)使用建筑物及其附属设施的维修资金;
  (六)筹集建筑物及其附属设施的维修资金;
  (七)改建、重建建筑物及其附属设施;
  (八)改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动;
  (九)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。
  业主共同决定事项,应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项,应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定前款其他事项,应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。
  ⑨第二百八十一条
  建筑物及其附属设施的维修资金,属于业主共有。经业主共同决定,可以用于电梯、屋顶、外墙、无障碍设施等共有部分的维修、更新和改造。建筑物及其附属设施的维修资金的筹集、使用情况应当定期公布。
  紧急情况下需要维修建筑物及其附属设施的,业主大会或者业主委员会可以依法申请使用建筑物及其附属设施的维修资金。
  ⑩经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施。
  ⑪经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。
  ⑫(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案;经济特区法规报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。
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