前言

上世纪90年代初，原深圳宝安、龙岗两区镇政府为发展经济，统征了一批土地，然后以镇政府名义出让给企业。三十年后，这些地有的早已建成，有的几经转手，还有相当一部分至今仍趴在企业手里，没法开发建设。

这类地的法律性质是什么？现在还能不能开发？怎么操作？结合深圳特区的立法和近年政策，笔者律师梳理几条可能的路径，供相关权益主体参考。

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法律定性

先说结论：1990年代宝安、龙岗两区镇政府以自己名义与企业签订的土地出让合同，无效。

根据1991年《广东省经济特区土地管理条例》（现已失效）第二条规定，深圳市人民政府对特区土地实行统一规划、统一征用、统一出让、统一管理。第十条进一步明确，土地使用权出让由市政府统一组织，国土局负责实施。1982年出台的《深圳经济特区土地管理暂行规定》（现已失效）第四条说得更直接：凡未经批准直接与原土地使用单位或个人洽谈用地者，所签合约一律无效。

也就是说，不论根据当时的法律，还是根据现行法律，镇政府不是法定的土地出让主体，它签的土地出让合同没有法律约束力。

这一点，官方也有确认。根据有关媒体披露，宝安区城市更新和土地整备局在人大代表建议答复函中曾表示，改革开放初期，宝安区不少镇政府在无市、区政府征地审批的前提下，与村集体签《征地协议》，把地纳入镇土地储备。这个表述虽然讲的是征地环节，但指向的是同一类行为——程序上确实有瑕疵。

NO.02

盘活路径

合同虽然无效，但地是实的，钱也是实的。企业付了征地款、交了税，有的还做了前期投入，不可能因为合同无效就把地退回去、钱拿不回来。深圳这些年陆续出台政策，给这类历史遗留用地留了口子。

一.土地整备利益统筹

这是目前最主要的路径。

宝安区城市更新和土地整备局在前述答复函中明确，对于“实际掌控在原农村集体经济组织继受单位手上的镇政府自征地”，可以作为“未完善征（转）地补偿手续用地”纳入土地整备利益统筹项目。这个表述针对的是原农村集体，但政策逻辑同样适用于企业持有的地——关键看地是否属于“未完善征转手续”的状态。

留用土地怎么算？

根据《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》：

项目范围内已批合法用地：等土地面积核算

项目范围外调入合法指标：按规定核准后安排

利益共享用地（即未完善征转手续用地）：根据现状容积率按比例核算

合作开发模式有两种：

“双抬头”：企业与开发主体共同申请办理土地使用权出让合同变更，双方都是项目权益主体

“单抬头”：企业与开发主体成立项目公司，以项目公司名义申请办理土地使用权出让合同变更

二.征地安置补偿

这条路径适用面窄一些，但符合条件的企业可以走。

根据《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定（试行）》，属于以下情形之一的，经市政府批准，可以采取土地安置方式解决遗留问题：

1999年1月1日前，根据市、区政府批复，相关单位代政府统征土地，并以补偿协议形式确定以土地安置方式解决征地遗留问题但尚未安置的；

2004年6月26日前，原特区外区政府以会议纪要形式确定以土地安置方式解决征地遗留问题但尚未安置的。

安置规模怎么定？

有明确协议或会议纪要的，按原协议、会议纪要规定的用地面积确定

原规定面积超过所征土地面积5%的，按所征土地面积的5%确定

安置方式有三种：

在本社区已建成区域安置：可增加50%奖励面积，与城市更新统筹处理

在本社区空地上安置：按核定规模落实，规划用途调整需按比例折算

异地安置：需与其他继受单位协商一致，原则上不超出本区范围

地价怎么缴？

在本社区空地安置流转：容积率3.2以下部分按公告基准地价10%缴纳

异地安置流转：等价值范围内按公告基准地价10%缴纳，超出部分按100%缴纳

已建成区域安置符合城市更新规定的，按城市更新政策缴纳地价

如果不想要地，也可以选择货币补偿。按拟安置土地的市场评估价值上浮20%确定。

三.城市更新

这条路径主要解决零散用地。

根据《深圳市城市更新办法实施细则》，属于国有未出让（包括未完善征转手续用地）的边角地、夹心地、插花地，因规划统筹需要，可划入更新单元范围内、拆除范围外，总面积不超过项目拆除范围用地面积的10%且不超过3000平方米的部分，原则上优先作为零星用地一并出让给项目实施主体。

如果地块本身够大，也可以走城市更新，但需要先完成土地信息核查。根据《深圳市拆除重建类城市更新单元土地信息核查及历史用地处置规定》，更新项目中的问题地块，可依据相关征地补偿协议材料申请历史用地处置后进行城市更新。

NO.03

操作中的注意事项

一.证据材料要齐

这是最基础也是最重要的一步。需要准备：

与镇政府签订的土地出让合同或《征用土地协议书》

支付土地出让金、征地款、税费的凭证

政府会议纪要、批复文件等证明文件

实际占有使用土地的证明文件

已完成的报建资料和建设投入证明

时间跨度长，有的企业中间换过人、转过手，材料容易散。能找的尽量找全。

二.两个关键时间节点

1999年1月1日：新《土地管理法》实施

2004年6月26日：深府〔2004〕102号文实施

很多政策以这两个时间为界，涉及你的地能不能进政策篮子。

三.合作方选择有讲究

根据《深圳市集体企业土地资产处置操作指引（试行）》，选定市场主体合作开发建设用地的，应当采用公开招标或者竞争性谈判的方式进行。开发主体需符合国家房地产开发企业资质管理相关规定。不是随便找个开发商就能签协议。

四.注意政策窗口期

以土地整备利益统筹项目为例，纳入试点的项目自纳入之日起一年内未上报实施方案的，将不再作为试点项目。拖久了，机会可能就没了。

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小结

1990年代宝安、龙岗两区镇政府出让给企业的统征地，合同虽然无效，但不是死地。深圳这些年通过土地整备利益统筹、征地安置补偿、城市更新三条路径，给这类历史遗留用地留了出口。

宝安区城市更新和土地整备局在人大建议答复中明确，将通过科学合理的“一地一策”处置方案，按照处置难易程度，分批推进盘活闲散用地（包括镇政府自征地）。这个表态说明，官方有意识、也有动作在处理这批地。

关键是，企业自己要动起来。证据材料收齐，政策路径选对，该申报的申报，该协商的协商。拖得越久，变数越大。